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　　1998年我国住房制度改革拉开序幕，2002年加入世贸组织后，中国经济进入高速发展期。然而，这种发展模式确实比较容易导致房地产泡沫，主要是超常规的出口催生了巨额贸易顺差，人民币升值预期进一步助推顺差扩大，大量热钱涌入。为稳定汇率，央行需购入大量外汇，在此过程中被动增发货币，最终导致市场流动性持续膨胀。市场中的流动性流向，取决于国家经济的内部结构性机会。尽管部分资金流入股市，但由于股市扩容速度较快，且在股价形成机制、法制监管等方面存在不足，操纵市场等乱象频发，导致投资者信心受挫。与之形成鲜明对比的是，地方政府对商业住宅用地，尤其是住宅用地，实施垄断限量供应策略，为全民炒房提供了体制性支撑，也让房地产成为各路资金实现保值增值的最主要流向，助推房价持续走高。

　　这些城市在2016年到2018年政府强力推动的“棚改”过程中，实现了大规模的住房“以旧换新”，而在“棚改”之前的七八年，这些城市还大规模推进了新城区和工业开发区的建设，这使得它们欠了很多债，也盖了很多房子没有卖出去，这些城市就有积极性申请“棚改”资金为开发商和资金解套，导致地方负债进一步增加了4万亿以上。可到如今这些城市的很多工业开发区还是空着的，新城区大量房子也卖不出去，很多本地家庭手里都已经有两三套房子，开发商更是深度套牢，这样的房地产市场恐怕很难通过短期政策就可以挽救，未来可能需要很长时间去消化，甚至很多楼还会烂尾。不少城市的高额地方债务问题也需要系统性的解决措施，比如推动全国性债务重组和地方财政重整，就像鹤岗那样，即使是严格财政纪律也需要较长时间才能慢慢消化。

　　陶然：确实如此，前面谈到政府推动核心地段老旧小区\城中村拆迁让业主实现住房“以旧换新”，部分业主可以在自愿基础上通过房票安置来消化城市的存量未售商品房，但这个做法基本上要求地方政府和国有企业自己下场搞拆迁和安置，还需要地方平台公司先从国开行等政策性金融机构取得专项借款建设安置房或依托借款发放房票，甚至还要地方政府直接发行专项债对平台公司拆迁后整理的可开发土地收储，为平台公司一级开发的费用买单，收储后地方政府再等待合适时机拍卖土地再来归还专项债，这都涉及到了地方政府及其平台公司的整体债务负担是否超标，以及可能超标就会引发相关审计单位对地方政府过度负债的质疑。这就让一二线城市在推动城市更新上举步维艰。

　　其次，在稳定拆迁赔偿标准的基础上，政府委托第三方服务机构推动辖区内不同片区之间为片区加入下一年度城市更新计划而展开第一个支持竞争。比如，假定特定超大、特大城市某下辖核心区有30-40个老旧小区或城中村具备拆迁经济价值，地方政府可明确告知这些片区的所有业主，未来计划用10年时间逐步完成所有片区的拆除重建，因此每年大约有3-4个片区要列入年度更新计划。在此背景下，地方政府就可以委托第三方服务机构发放具有一定法律效力的文书对每个片区的所有业主进行更新意愿的征询。获得征询结果后，在既定拆迁补偿标准下支持拆迁的业主占比最高的3-4个片区，自动被列入下一年的年度更新计划，并对这几个片区给予规划、基础设施配套等多方面支持。以上竞争每年滚动进行，以此激发片区内所有业主作为土地共同供应方之间的竞争，调动片区内各个业主合作完成拆迁并获得安置新房的积极性，有效抑制少数业主“敲竹杠”的激励。

　　第三，在经过第一个竞争挑选出纳入年度更新计划的3-4个片区之后，政府委托第三方对列入更新年度计划的片区一次性完成个体业主和（城中村）集体物业测量，然后政府向多个开发商提出邀约，让其提出各自的更新预案，经业主讨论与综合各方意见最终定案。在这个过程中，政府可向多个开发商（潜在实施主体）直接告知关于片区已支持业主及少数“钉子户”的具体信息，同时在业主、规划部门、各个潜在开发商之间展开片区策划方案和单元规划方案的交流。然后对不同方案的优缺点进行分析整合，组织业主广泛讨论并综合规划、国土、住建等部门意见后最后定案，然后对片区策划、规划方案以及个人、集体物业的具体拆补方案进行业主表决，迅速取得大部分业主的支持。

　　一旦推动以上“两个竞争加一个腾挪”的措施，政府就实现了社会资本对城市更新的参与，而不用自己举债并直接下场去推动拆迁。以上“两个竞争”的操作政府支出非常少（主要是委托第三方征询拆迁意愿），而一旦完成后政府就可以直接将项目挂出招标并直接获得土地出让金，这样通过社会资本的导入就实现政府自己的“轻资产运行”，从而有效规避了地方政府债务的问题。更重要的是，这个模式也实现了“一二级开发分离”，而不是容易引起诟病的城市更新拆迁中的“一二级开发联动”，因为地方政府是先委托第三方服务机构进行拆迁意愿征集，开发商并不介入拆迁补偿谈判，而且他们给政府提出更新策划及规划建议方案，政府遴选整合方案也未必确保特定开发商会最后中标，一旦政府确定最终更新方案上平台招标时严格执行“价高者得”，从而确保了“一二级开发分离”。但记住，这里的招标不是净地招拍挂，而是非常接近净地招拍挂的“毛地招拍挂”，因为开发商中标后要负责拆迁安置，而招标成功后给地方政府所缴的土地出让金是开发商开发可售面积所缴纳地价扣除拆迁安置成本后的净额。之所以说这种“毛地招拍挂”非常接近“净地招拍挂”，就是因为前面第一步竞争挑出了来年纳入下一年更新年度计划的城中村或老旧小区后，地方政府会把第三方机构所获得的片区信息（拆迁支持度，潜在钉子户分布及其诉求）分享给参与更新方案策划和规划、也是最终参与平台招标的各个开发商，由后者判断拆迁安置成本后再参与招标报价，这就会导致最后招标结果非常接近净地招拍挂的结果，同时有效规避了地方政府债务风险，极大降低了政府直接参与拆迁可能带来的麻烦。

　　我们对此，提出的一个方法，就是推行 “工业用地转住房用地建设住房，前20年用于租赁，20年后补缴地价转为商品房” 的政策，这个政策的核心在于免交地价、土地分阶段转性。政府可以考虑出台如下政策，若某块区位合适的工业用地业主拥有100亩低效或闲置土地，可向政府自主申请，将其中比如60亩无偿移交给政府，其中30亩作为道路、绿地、学校等公益设施建设用地，另外30亩政府出让后的土地收益用于覆盖前述道路、绿地、学校建设成本，实现政府 “零投入”。剩余40亩土地政府则批准业主申请在不缴纳土地出让金的条件下转为居住用地建设集合式住宅，条件是前20年该房屋只能用于（委托国企或市场化租赁企业）出租，20年后，业主补缴土地出让金差价，剩余50年土地使用权期限内可将房屋出售，政府则实现土地财政收益回笼。

　　第四, 上述政策方案还有助于解决相当数量的流动人口子女在城市享受义务教育及相应的大学生就业问题。对上述以出租房为主、容纳外来人口的低效用地再开发片区, 政府完全可以利用业主免费缴纳的公益用地来建设城市公立学校并接收外来人口子女入学, 而学校运营费用可部分来自租金所得税。按照五年累计40亿平方米的建设规模测算, 按10%抽取租金所得税, 政策实施后五年每年租金所得税可以达到320亿、640亿、960亿、1280亿、1640亿元, 对应目前义务教育阶段年生均1.56万元的经费标准，五年出租房屋所得税收入可以每年分别解决205万、410万、615万、821万、1051万城市外来人口子女就学问题，按中国义务教育阶段生师比15：1 计算，就可以创造14万、27万、41万、55万和70万专职教师就业岗位，有效缓解大学生就业压力。如果再配以部分中央转移支付和地方政府配套投入, 流动人口子女在城市享受义务教育问题就可全面解决，多年来裹足不前的户籍改革也能切实推进，严重制约未来社会发展和稳定的农村留守儿童困局将得到最终解决。

　　当前在我国农村，存在着大量分散的空心宅基地，乡镇企业闲置用地以及本世纪初在各村建设的中小学后因学校合并到乡镇而闲置的学校用地等，后者目前有的干脆被闲置，有的还被改造成养鸡场或者养猪场，但近年来由于推动集中饲养，这些养殖场也开始闲置。整体来看，我国农村集体建设用地数量巨大。虽然农村常住人口只占全国总人口33%，但农村建设用地（1.9亿亩）占全国建设用地总面积（3.6亿亩）的53%，其中宅基地占约70%，即约1.33亿亩，而集体经营性建设用地和公益性建设用地合计约占30%，约5700万亩，其中农村集体经营性建设用地约4000万亩，公益性建设用地1700万亩。2019年农业农村部的数据显示，全国宅基地空置率约为18.1%，以宅基地总量1.33亿亩测算，空置面积约为2400万亩。集体经营性建设用地即使按照保守的闲置和低效比例30%计算，数量也达到1200万亩，此外还有（比例20%左右）的低效公益性用地300万~400万亩，三项加总大约为4000万亩，超过农村现有建设用地的20%。因此，未来完全有条件通过城乡建设用地增减挂钩政策逐步将这些农村低效闲置建设用地复垦成为农田。

　　那么如何解决这些问题？不改变这种状况，不允许建设安居型独立住宅，实际上反而带来各种问题。在土地财政压力下，部分地方政府在乡村旅游、康养小镇等项目中存在利益驱动下的监管错位，甚至有意模糊制度边界，主要表现为：以合作社名义规避个人购地红线，通过集体经济组织或项目公司包装城市居民购地建房行为，实质上形成类“小产权”交易市场；乡村建设规划被异化为规避报建流程的通道，部分村庄以旅游开发、民宿改造、康养试点等名义申请“村庄规划调整”，实为新增豪华住宅开发；部分基层政府主动招商引入“买地建房”，吸引高净值家庭落户，如浙江、云南、重庆等地部分康养项目采取“团购+统一代建”模式对外销售；四是监管部门职能分割、执法力量薄弱，对此类违规项目“睁一只眼闭一只眼”。

　　具体而言， 这个系列配套措施首先是通过指标生成与腾挪来盘活建设用地存量，就是复垦农村闲置低效建设用地（宅基地、经营性用地、公益用地），新增高标准农田。然后通过“城乡建设用地增减挂钩”实现空间置换，破除指标流转地域限制。建立全国性建设用地指标交易平台，允许复垦产生的节余指标（按4:1比例，即复垦4亩得1亩新增指标）高效流转。优先保障人口流入地大城市需求。实现耕地净增与建设用地空间优化配置，在不占用国家计划指标的基础上实现耕地保护和动态平衡。以上措施中的复垦资金由指标流入地支付（每年复垦400万亩农村建设用地，城郊耕地占用100万亩，净增300万亩，约1000亿元/年），专项用于农村土地整理与乡村振兴指标。

　　流入地城市获得指标后，指标落地区域存量国有土地，若为城镇开发边界内农地可征转国有，或利用可适度开发之生态控制线之内、生态红线之外用地，规划为安居型住宅区，在此基础上，再进一步推动房地产开发的转型 。为了缓解对个人拿地建房缺乏资质和管控可能导致的问题，完全可以推动以提供规划、建筑设计和建设服务为主的轻资产开发商模式。 具体而言，建立一个“业主委托+开发建设商定制化方案+多个开发建设商地价竞标+中标开发商与业主签订定制协议—开发商统一建设+分阶段业主验核—分户验收交付。”的新开发模式，以此增加“好房子”供给。这必将培育一批相互竞争的、可提供定制化住房的中小开发服务商，利用业主现金（和部分住房抵押贷款），而开发商则无需向银行融资，仅提供定制化设计和建设，有效缓解当前“土地财政”模式下大型房地产企业重资产、高负债所隐含的金融风险。

　　进一步来看，对很多城市而言，甚至无需占用城郊农地就可以建设大批安居型独立住宅，这是因为我国很多城市都有大量存量低效闲置用地可收回再开发，还普遍存在大生态红线之外，生态控制线之内的可适度开发土地。以深圳为例，城市总面积1997平方公里，但地方划定生态控制线平方公里，其中国家划定的生态保护红线平方公里，可适度开发土地面积高达422平方公里（63万亩）。同理，广州、上海、厦门三个城市基本生态控制线和生态保护红线面积之间的差额分别约为2000、890和770平方公里。这些土地完全可以在不破坏生态环境的前提下进行适度、低密度开发，甚至这种开发还有助于生态环境保护。这是因为建房后，周边的草地、林地等都会得到更好的管理和维护。“绿水青山就是金山银山”，但这并不意味着绿水青山不能开发，而是完全可以进行适度开发，让其转化为金山银山，同时依然保持绿水青山的生态功能。

　　具体而言，从财政与经济拉动上，地方政府可以获得高额土地出让金，按每亩100-150万元计（可根据市场拍卖方式定价，早期试点城市每亩至少200-300万元），每年100万亩土地（对应200万套安居型独立住宅）出让金将不低于1-1.5万亿元。而建房投资按每套建安及装修400平米*4000元/平米=160万元计，200万套年投资额3.2万亿元。不妨测算一下以上措施的综合效应，叠加土地出让，“十五五”期间每年推进，将每年拉动GDP约3.1%-3.4 %（4.2-4.7万亿），直接创造300-500万建筑物业家政等就业，同时还将激发生育和其他新兴需求，如智能家居、新能源汽车和储能、人形服务机器人、无人机物流等，全面对冲贸易战风险还有余。

　　第一招是稳市，通过房票推动城市更新，稳住一二线城市的房地产市场预期。第二招是保障，在人口流入地主要城市，为农民工、新毕业的大学生等中低收入群体提供“前20年可租、后50年可购”的低成本体面租赁住房，同时一举解决外来人口子女在流入地城市平等入学、升学问题，实现户籍改革的实质性突破。第三招是改善，允许中高收入家庭通过规范渠道自建安居型独立住宅，通过合法生成和转移土地指标，将分散的农村闲置建设用地指标腾挪至城郊等合适位置，或利用城市现有闲置国有土地、以及可以适度开发的（中央划定、严禁开发）生态红线之外、（地方划定、可适度开发）生态控制线之内的土地，既能满足改善型住房需求，又能从根源上遏制违建乱象，实现“一石多鸟”的改革效果。

　　第二招，利用人口流入地城市低效闲置（工业）用地建设租赁住房，目标群体是即便房价下跌到当前水平也无力在流入地购房的农民工、新毕业大学生等中低收入群体，该类群体中的大部分可以支付的也就是租金合理的租赁住房，为他们提供可支付租赁住房不会对商品房市场有太大的影响，而新建租赁住房所产生的租金所得税还能反哺外来人口子女在公立学校的教育，带来巨大的社会效益。这一策略本质上是通过土地制度创新盘活存量低效土地资源，核心是解决新市民“住有所居”的民生需求，而非挤占商品房市场份额。其政策逻辑是既通过阶段性租赁保障满足新市民短期居住成本可控的需求，又避免了新增供应对市场的冲击，为中长期实现“租购衔接”创造条件，最终真正实现“短期租得起、长期买得起”的住房保障目标。